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新制度經濟學的制度轉型理論述評

來源::未知 | 作者:admin | 本文已影響

制度轉型理論是新制度經濟學的重要組成部分。在這一理論看來,社會主義國家經濟體制改革的過程,從實質上說就是一個制度轉型的過程,即以適應市場經濟的制度安排取代適應計劃經濟的制度安排的過程。系統地分析和透視新制度經濟學的制度轉型理論,有助于我們更好地認識中國經濟體制改革中的制度轉型問題。

    一、什么是制度轉型

  新制度經濟學的制度轉型理論首先探討了制度轉型的內涵。在新制度經濟學看來,社會主義“是一種主要由國家機構持有生產資料產權的經濟制度系統。如何使用和分配這些產權(包括勞力)要由中央、省或地方的政府機構來決定。為了便于實施自上而下的控制,不得不用外在設計的、主要是指令性的制度來取代市民社會中的許多內在制度,從而中央計劃代替市場的自發調節”。[1](P505)在這樣的社會經濟制度下,由于“競爭性市場的信息機制、締約自由和私人產權的激勵機制”被廢除,從而導致社會主義經濟“遭受巨大的動態效率損失”,“資本存量下降,經濟績效惡化”。[1](P512)面對日益嚴重的經濟問題,社會主義國家先后開始了市場取向的經濟體制改革。經濟體制改革的進展表明,大多數的社會主義國家開始了向資本主義國家的制度轉型。因此,所謂制度轉型,即意味著“從一種國家或政體被轉變或轉變為另一種國家和政體”。但是,更為嚴格地說,從經濟制度的角度看,制度轉型“是指這樣一種制度變革,即從以生產資源集體所有制和黨政機關控制生產資源的運用為主轉變為以私人所有制以及按個人和私人團體的分散決策運用生產資源為主”。[1](P505)

    二、制度轉型的本質要點

  新制度經濟學指出,社會主義國家實現經濟制度轉型是一項復雜的任務。“在這一過程中,有許多互動性變革必須以任何一個大腦都難以完全理解的方式發生。”[1](P523)但是,從制度經濟學的立場看,制度轉型的目標是要構筑市場制度的基礎性條件,因此,實現由計劃經濟向市場經濟的制度轉型,其本質要點至少應包括如下幾個方面的內容:
  第一,個人必須掌握其在民事、經濟和政治上的自由權,這包括自由出售自己勞力和技能的權利,擁有財產的權利,結社的權利,尋找信息的權利,發表言論的權利和遷徙的權利。自由契約和財產所有權的恢復,意味著也必須使對物質和精神福祉的責任私人化。
  第二,以前服從中央計劃和政府官員指令的生產組織,必須轉變為自主的和自負其責的經濟實體,所有者和經營者都必須學會自負盈虧。換言之,他們必須學會在嚴格的預算約束下進行決策。因此,企業必須轉變為獨立的法人,有締約自由,包括對所簽契約負充分責任。這要求有公司法和商法的支持,也要有行政機構、司法機構的支持,為此必須培訓法官和商業律師。
  第三,必須從根本上轉變政府的作用。“政府存在的根據不是國家宏偉或假想的‘歷史鐵則’,而是為委托人——公民服務。”[1](P523)在制度轉型的過程中,需要在理論上承認受規則約束的、憲政的和有限的政府這樣一項原則,并在實踐中鞏固它。為此,需要強有力的制度控制和可稽查性來抑制根深蒂固的代理人機會主義,法治必須適用于所有的政府主體。否則,“只要政府機構不必為自己的帳單付款且凌駕于法治之上,這些本質要求就會遭到破壞”。[1](P524)但是“制度轉型要求堅持政府的保護性職能,……必須建立一個最低社會保障體系來確保起碼的結果平等,……這是一種對社會穩定的投資,即使它與形式公正、自由和激勵有沖突,也是能夠被接受的”。[1](P524)另外,針對社會主義國家中 “存在著地區間和派系間的緊張關系,一個堅持職能下屬化和競爭性聯邦制的多層次政府將表現出獨到的優勢”。[1](P524)
  第四,在國際競爭和要素流動的國際背景下,制度轉型過程和實施嚴格預算約束要想獲得理想結果,都需要開放的推動。“出國旅行的自由、了解異國他鄉情況的自由、進行國際貿易的自由,都有助于向在不同制度下生活了一、兩代的人民傳遞亟需的知識。同樣,必須使國際投資和支付自由化,以開辟發展更優國際勞動分工、轉移生產和商務訣竅的機會,并發揮競爭的刺激作用。必須廢除貨幣管制,從而使匯率能夠反映世界市場的價格。那樣,國內市場將能夠受世界價格的引導。”[1](P524)
  新制度經濟學指出,在有些社會主義國家里,這些本質性制度轉型實現得比另一些國家更快、更連貫,但常常要面對大眾的不滿和不利的選舉結果。而在另一些國家里,這些本質性變革實現得斷斷續續,也很不全面,因而“它們的各項制度至少有一部分是矛盾的,決策者們仍在靠有助于模糊市場信號的制度來運轉(軟預算約束)。而且各項改革有時循一條曲折的路徑推進,它誤導著私人的協調作用,打擊著私人的創造性,有損于生活水平”。[1](P525)

    制度轉型的本質要點一覽表

改革領域    制度目標        組織支持
普通居民   民事自由、經濟自   民法和經濟法;私人財
       由和政治自由;樹   產和私人自主權;民事
       立個人責任感     法庭和服從法制的警察
企業     同上;決策自主    公司化;私有化;商業規
       權;締約自由;責   范;法庭;會計準則;資
       任          本市場;勞力市場;金融
                  司法和審慎的監督
政府     保護法治(受規則   在憲法中界定政府的基
       約束的、有限的憲   本任務;縮小政府規模;
       政政府);抑制代   逐步取消補貼;行政法
       理人機會主義;職   規;預算改革并建立有
       能下屬化       效的稅收體系;支持(軟
                  件性和硬件性)基礎設
                  施建設和私有化;以穩
                  定貨幣為目標的獨立中
                  央銀行;將任務轉讓給
                  地方政府和地區政府;
                  獨立司法
       再分配        實現機會平等的措施;
                  最低社會保障網;提供
                  獲得公共服務的機會,
                  但不必定生產公共服務
國際經    開放經濟       遷徙自由;貿易自由化;
濟關系               貨幣可兌換;變動匯率
                  (加入世界貿易組織、國
                  際貨幣基金及其它制定
                  開放性國際交往規則的
                  機構)

    三、制度轉型中政府的作用

  新制度經濟學指出,沒有集體行動,社會主義經濟制度轉型的上述目標就無法實現。“政府的權力必須靠政府的權力來消除。”[1](P525)換句話說,在新制度經濟學看來,社會主義國家制度轉型的順利實現,離不開政府的作用。為確保面向市場經濟的制度轉型得以完成,政府應該在以下幾個方面發揮積極作用:
  第一,政府必須制定并執行民事和商業法律方面的規范,并要使這些法律扎根于一套新憲法中。法庭和警察必須學會實施新的法律,各種政府機構都必須受到監督并變得可加以稽查。新制度經濟學指出,就制度轉型的起步而言,這是一項主要的任務。為此,“原先由政府擁有的企業都必須公司化,即必須脫離合為一體的政府部門,變得能夠按嚴格的預算約束追究責任。絕大部分商務活動都必須私有化:以前集體持有的所有權必須以某種方式分別劃歸個人所有。實現這一重要制度變革的一個途徑是向所有公民發放憑證,使公民能夠用這樣的憑證在拍賣中收購自己選中的政府資產,這些資產包括從房產到大公司和擁有并經營基礎設施的共用事業部門的股份”。[1](P526)當私有化逐步完成,取得商業成功所必備的條件被逐漸創造出來之后,政府還必須頒布一部商法和明晰的破產法,以便使締約自由具有實質內容。此外,為了使私有制能以較低的交易成本運作并減少欺詐風險,必須有一個嚴密的司法系統、各種公共登記(土地權、股權等等)和專家監督機構(銀行監管和商業標準仲裁等)。
  第二,培育和鞏固要素市場和產品市場的制度。新制度經濟學指出,從一般意義上說,鞏固要素市場和產品市場的制度不一定非要通過集體行動才能建立。“考慮到一般西方政府的實際軌跡,注意到西方支撐市場經濟的各項制度大多是長期演化過程的結果,人們可能會對用集體行動建立資本主義提出懷疑。懷疑的程度可能因歷史經驗、共同的價值觀及規范和因國家而異。”[1](P527)但是,對于一個制度轉型國家,一個正處于新發展之中的市場經濟來講,政府在培育和支持要素市場和產品市場等內在制度上可以作出巨大貢獻。如政府在限制制度轉型過程中高得不成比例的信息成本和交易成本方面,就可以發揮較大的作用。因為目標清晰、連貫和有限的集體行動可以提供一些使新規則得以定型的固定基點。而且在全系統體制轉換的極端情況下,創設基本制度“蛛網”,政府具有規模經濟的優勢。“這一點在信用和銀行業,以及提供旨在避免銀行崩潰和商業欺詐的遵循謹慎原則的監管方面似乎尤為緊迫。形成金融秩序方面的滯后代價極其昂貴,因為貨幣和信用取決于可信賴的制度,且在運轉良好的市場經濟中起著核心作用。”[1](P527)

第三,變革龐大的官僚組織為制度轉型提供上層建筑的保護。制度轉型必須變革擁有巨大權力的龐大的官僚組織,這不僅可以削減政府加給私有經濟的成本,而且可以克服有組織官僚壓力集團對改革的抵抗,這樣的壓力集團的切身利益會使無所不在的干預延續下去。為此,必須將與企業中所用準則相似的稽查準則導入政府。不僅要導入收入——支出預算,還需要為審查公共資產和負債上的重大變化而導入政府的資產負債平衡表,它能反映出經過獨立評估的資產、負債及未來的或有事項。“這種信息有助于判斷何種行為是有益的,何種行為造成了損失。得自私有化的收入決不能被當作可用于資助新的日常開支的財政收入,因為私有化僅僅是對產權的重新安排。一個主要目標是要確定最小政府的各項任務,以及如何實施這些任務,如何設計有效的、基礎廣泛的稅種來為這些任務籌集資金。當稅收遠遠少于支出時,就是一種典型的政府失靈。”[1](P528)新制度經濟學特別指出,如果轉換中的政府能力極其有限,且缺乏經濟核算和協調方面的經驗,就不應該由政府來提供全部基礎設施硬件。“私人生產者,即剛被私有化的公用事業的所有者或公域基礎結構中的新投資者,就有理由像在電力供應、供水、道路、大型運輸和通訊這類公域服務的供給上,直接進入由私人生產者提供競爭性供給的安排。”[1](P528)
  第四,建立雙層銀行系統確保貨幣穩定。在創建新秩序的過程中,一個核心性的集體任務是確保穩定的貨幣。因為“在制度轉型過程中,不可避免地有許許多多變量發生著變化,這時,必須將市場價格作為信號傳送出去,以盡可能清晰地反映變化的稀缺性和各種機會。相對價格變化不應被難以解釋的通貨膨脹的干擾所掩蓋。在制度轉型的過程中,個人和廠商所面臨的信息問題都遠遠超出了人們通常所面對的問題”。[1](P528)而提供穩定貨幣的任務,要求建立一種雙層銀行系統:第一層包括一個中央銀行,它監督商業銀行的信用標準,而其本身并不介入第二層的私人銀行業務。因此,建立強大而獨立的中央銀行是一項必須的制度和組織改革。
  在新制度經濟學看來,上述這些政府作用的發揮對于制度轉型的實現是至關重要的。但是“這些都是一些使人氣餒的任務,它們對缺乏經驗的議員、政治領袖和行政官員要求極高。它們的艱巨性決定了議會和政府必須專注于普適性基本規則和少數簡單組織。精簡人們所必須從事的協調工作和信息收集活動是獲得成功的基本前提”。[1](P529)這意味著,政府要放棄具體的干預和再分配政策。只有這樣,產權和有效市場才會出現,新秩序才會自發地被越來越多的人所認識。“而這一切只有在市場信號和產權不受干預的條件下才會出現。”[1](P529)

    四、制度轉型的方式

  制度轉型難免使過去熟悉的調節手段失效,舊的制度——盡管與市場體制相比是無效的——被掃除了,新的制度系統卻不可能一蹴而就。但是,無論如何,“新體制站穩腳跟并產生更卓越結果的速度取決于制度變革的明確性、連貫性和速度”。[1](P531)而這無疑與制度轉型的方式緊密關聯。
  在新制度經濟學看來,制度轉型方式有兩種基本類型:激進式和漸進式。激進式制度轉型又稱“休克療法”或“大爆炸”。它是一次性的全面制度變革,試圖通過緊縮貨幣,放開價格,全面推進私有化,在短期內實現計劃經濟向市場經濟的過渡。激進式制度轉型的主要內容包括:(1)大幅度縮減貨幣供應量,實行高利率,取消優惠貸款;(2)消除預算赤字,減少對企業和價格的補貼;(3)保留少數重要商品的國家定價,絕大多數商品價格全面放開;(4)取消對企業工資的限制;(5)取消和減少政府對涉外經濟活動的各種限制,實行涉外經濟活動的自由化;(6)全面改革財政稅收制度,引入新的預算制度和稅收制度;(7)引入新的銀行制度,實行銀行的商業化;(8)建立新的社會保障制度;(9)更新民法體系,建立新的法規制度;(10)分步實行國有企業私有化。
  漸進式制度轉型是指在向市場經濟過渡時,采取累積性的邊際演進的制度轉換模式。因此漸進式制度轉型也稱分階段改革,它強調經濟制度變革可以分階段逐步推進,最終建立市場經濟體制。漸進式制度轉型的基本過程可以概括為:(1)在改革的初始階段,進行具有地方特色的實驗,到成功的案例不斷涌現時,則推廣擴大這些實驗;(2)在農業這樣一些受計劃經濟壓抑最重的部門首先進行市場取向的改革;(3)在農村改革取得初步成功經驗后,將改革的重點從農村轉移到城市,逐步推進所有制、價格制度、市場體系、國有企業管理、金融體制等一系列制度安排的改革。
  新制度經濟學指出,“很重要的一點是,制度轉型到底應以‘大爆炸’的方式還是以漸進的方式來進行,既有的經濟系統的演化經驗在這一問題上提供不了指導”。[1](P530)但是從理論上說,“即使在短期內會使預期不穩定,即使存在著政治抵制,迅速、連貫、全面地轉向新規則(大爆炸)仍具有相當的戰略優勢。”[1](P530)因為,一旦舊體制完全失去信任,則迅速地轉向新的規則并使所有方面同時發生變化就會很有利。緩慢的改革只能讓新舊尋租聯盟有時間給進一步改革制造障礙。緩慢的改革還使相對價格扭曲,因為有的部門放開了,而其他部門仍落在后面。“子系統的互不兼容永遠是不穩定和協調中效率損失的根源。”“可以證明,與猶猶豫豫的漸進論相比,在對連貫而預先主動的配套改革作出反應時,舊利益集團的聲音會較少聽到。如果新制度是簡單的,普適性的,且基本上是禁令性的,就較易于被學會和采用。”[1](P530)當然,進行這樣一場干凈徹底的轉換需要有一個愿意且有能力如此做的政府,而這又進一步要求有一套新的政治系統,它足夠團結并受到廣泛的支持。但是“在相當多的前社會主義國家里,這一條件并未得到滿足。在那種情況下,要想駕馭一個連貫的制度轉型過程變得完全不可能。制度轉型的代價將相應上升,持續時間也相應更長”。[1](P531)
  在制度轉型方式理論分析的基礎上,新制度經濟學比較了中國、蘇聯、東歐現實社會主義國家的制度轉型過程。在新制度經濟學看來,中國是漸進式制度轉型的典型。從始于20世紀70年代末的農業非集體化,到20世紀90 年代末,政府決定將許多國有企業私有化或轉讓這些企業,20年的改革進程中,中國已經發生且仍在發生著重要的制度變革,“這些制度變化伴隨著驚人的經濟增長(1979-1997年間,國內生產總值年增長9.4%,增長了5倍),改革后的制度不僅調動了大量資本投資,而且對提高資本、勞動力和技術的生產率作出了很大貢獻。這顯示出恰當的制度對經濟增長的極端重要性”。[1](P516)但因其變革的漸進性,“新興的市場系統沒有得到保護性國家和連貫、穩定的制度的充分支持”,“擁有政治權勢的黨員在看到經濟成功時對產權提出腐敗性索求”,更為嚴重的是“產權界定不清;難以作出可靠的承諾;市場契約經常可以不執行;法律和規章常常是不透明和任意的”。[1](P517)
  如果說,中國漸進式的制度轉型獲得了經濟上的成功,那么,對于同屬激進式制度轉型的蘇聯和東歐國家,則有著不同的制度轉型績效。東歐各國在對控管勞工、金融、資本及產品市場的各項制度實施了系統性的變革,并輔之以貿易和貨幣的自由化,以及對政府所擁有的產業進行了私有化后,通貨膨脹逐步回落,預算赤字和公共債務被削減,外資受到吸引。因此,在計劃經濟和社會主義結束后約6-8年,“它們走上了經濟持續增長的道路”,“這些國家看上去都渡過了轉型的難關 ”。[1](P541)而在蘇聯,雖然計劃經濟制度系統失敗了,但在它終結的同時,并沒有在共同的、可預見的有序化制度方面出現明顯的萌芽,這導致俄國人生活水平的下降,其程度超過了20世紀30年代西方的大蕭條。可以預見“在俄羅斯,確定的普適制度的演化將假以時日,而這樣的經驗則有望成為制度經濟學的一份反面教材”。[1](P539)

    五、制度轉型理論評析

  新制度經濟學的制度轉型理論分析了制度轉型的內涵和本質,政府在制度轉型中的作用以及制度轉型的方式。不難看出,制度轉型理論的基本觀點是正確的,但是其中所隱含的具有西方人的價值觀和意識形態的一些思想觀點和理論主張又是十分錯誤和有害的,對此我們應保持清醒的認識。
  首先,制度轉型理論關于制度轉型本質的分析,指出了由計劃經濟向市場經濟轉軌的社會主義國家,實現經濟制度變革所應完成的制度改革目標。可以說,如果居民沒有民事、經濟和政治上的自由,沒有個人責任感;企業沒有決策自主權,沒有締約自由和受嚴格的硬預算約束;政府的行為邊界不受規則約束,不能抑制代理人的機會主義;社會主義國家不實行開放經濟,不能加入制定開放性國際交往規則的機構,那么就很難說社會主義國家市場取向的經濟體制改革取得了成功,市場也就不可能在新的經濟體制下成為資源配置的基礎性機制。只有完成了這些方面的制度變革,社會主義國家經濟體制改革才能說是完成了基本的制度轉型。
  其次,制度轉型理論關于政府在制度轉型中的作用分析,指出了由計劃經濟向市場經濟轉軌的社會主義,實現經濟制度變革離不開政府作用的發揮。由于計劃經濟是由一套互為條件、互相適應的制度安排構成的,而且政府是維持和推動這一整套制度安排運轉的最重要主體(力量),因此,從計劃經濟向市場經濟轉軌,如果政府不能在這一制度轉型中發揮積極作用,社會主義市場經濟體制就不可能建立起來。很難想像,沒有政府制定并監督實施保證市場機制正常運轉所需要的法律制度;沒有政府有效培育和鞏固市場運行的載體——要素市場和產品市場;沒有政府權力對官僚機構的改革;沒有政府通過建立有效的金融體系確保貨幣的穩定,市場經濟體制能夠在計劃經濟體制改革中得以建立健全。
  再次,制度轉型理論關于制度轉型方式的分析,指出了由計劃經濟向市場經濟轉軌的社會主義國家,實現經濟制度變革具有不同的路徑選擇。雖然既有的經濟系統的演化經驗,不能提供制度轉型究竟應以激進的方式還是漸進的方式進行,但是不論是激進的還是漸進的制度轉型,兩者都應該注意到,制度轉型得以完成是需要一系列前提條件的,而且兩種制度轉型方式都需要付出代價。
  最后,應該指出的是,我們在肯定新制度經濟學制度轉型理論合理性的同時,還必須注意到它的局限性:(1)制度轉型理論把私有化作為社會主義國家實現制度變革最重要的途徑,這是我們所不能接受的。在我國,國有經濟產值占國民生產總值的一半以上,既沒有如此強大的私有經濟能對此進行收購,也沒有全面私有化的可行性。因為任何制度變革都必須是在改革的收益大于成本時才會有現實意義,全面私有化的改革成本將非常巨大,會帶來整個社會的大震蕩,并將經濟拖入衰退的低谷,這已有蘇聯為證。而通過向公民發放憑證,在拍賣中選購政府資產,這也被實踐證明是行不通的。更為重要的是,全面私有化不符合我國經濟體制改革、完善社會主義制度的目標要求。(2)將與企業中所用準則相似的稽查準則導入政府,對于改革官僚機構、提高政府的績效、降低政府運作成本是有促進作用的。但是,如果忽視企業與政府在根本目標上的區別,盲目采用企業的管理方法,無疑是不妥的。(3)實踐是檢驗真理的唯一標準。我國漸進式制度轉型的成功經驗表明,從理論上并不能說明激進式制度轉型具有相當大的戰略優勢。實際上“學習大都是漸進的,如果變革是演化性的,就更易于被建設性地吸收”。[1](P530)當然,對于漸進式制度轉型中存在的問題,必須有足夠的重視。(4)廢除貨幣管制,實行貿易自由化無疑是正確的,但是對于正處于制度轉型的社會主義國家而言,在采取這些措施時,應該根據現實的情況謹慎從事,否則有可能欲速則不達。

【參考文獻】
  [1] 柯武剛,史漫飛.制度經濟學[M].北京:商務印書館,2000.


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